Jueves. 17.10.2019 |
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EUROPA EN LA ETERNA BÚSQUEDA DE SEGURIDAD ENERGÉTICA

ANÁLISIS | El fracaso de la gran estrategia europea del gas

Análisis de la evolución de los dos grandes proyectos gasísticos europeos: "Nabucco" y "TANAP". ¿Por qué el desenlace dista tanto del proyecto inicial?

ANÁLISIS | El fracaso de la gran estrategia europea del gas

Afirmar que los países de la Unión Europea dependen de las importaciones para cubrir su demanda energética es, en relación al gas, cierto en un 70%. Los datos de Eurostat de 2016 confirman que, si bien holandeses y británicos disfrutan de suministro propio y se pueden permitir exportar el excedente a países vecinos, el 70% del gas consumido en los hogares europeos procede de países terceros a la UE.

La alta conflictividad en el Este de Europa y el Magreb los últimos años ha hecho que algunos países europeos, entre ellos España, hayan invertido en la capacitación de su infraestructura por el abastecimiento de Gas Natural Licuado (GNL, o LNG por las sus siglas en inglés), ante la inestabilidad de las relaciones diplomáticas o la situación política de los proveedores tradicionales -Rusia y Argelia, respectivamente. Admitiendo que el GNL puede constituir una alternativa viable a mercados de Europa Occidental, con más potencial de inversión y un sector gasístico más competitivo, la realidad en los países del Este y Sudeste de Europa es bastante diferente.

Aunque en términos absolutos Rusia sólo constituya un 28% de las importaciones de gas a la Unión Europea, un rápido análisis del origen de gas permite constatar la dependencia de los mercados del Centro y el Este de Europa respecto a su antiguo socio. Con una red de suministro construida política y técnicamente en los tiempos de la Guerra Fría, tanto los Estados incorporados a la UE en 2004 como algunos países como Austria, Grecia o Finlandia dependen del gas ruso en cuotas superiores al 90%.

Tras la ruptura del bloque soviético y más recientemente, con la entrada del bloque del Este en la Unión Europea, esta situación de dependencia ha sido objeto de preocupación creciente por parte de Bruselas y de Washington, que veían como una Rusia, cada vez más resentida hacia Occidente, instrumentaliza su hegemonía en el abastecimiento de gas con fines políticos. Ante la implosión de la URSS, las administraciones Bush y Clinton trazaron grandes planes de infraestructuras con el objetivo de conectar Asia Central con Europa. En primer lugar, el envío de recursos energéticos en Europa permitiría a las nuevas repúblicas -fundamentalmente Kazajistán, Uzbekistán y Turkmenistan- diversificar el destino de sus exportaciones en términos muy competitivos, y en segundo lugar, disponer de proveedores alternativos en Rusia propiciaría nuevamente una diversificación, en este caso de las cuotas de suministro de gas, en los mercados del este de Europa. Resulta evidente que los dos efectos tienen una clara orientación al aislamiento político y económico del gigante ruso, pero lo que representaba un mero hito instrumental para Washington constituía un objetivo estratégico para Bruselas, más aún en la primera mitad de los 2000.

El proyecto Nabucco

Bajo los auspicios de la Comisión Europea en 2002, se formó en Viena un consorcio entre 6 empresas con el objetivo de construir una tubería que uniera Europa Central con el Cáucaso, vía Turquía y los Balcanes. Bautizado como "Nabucco" –la ópera de Verdi a la que asistieron los representantes de las empresas del consorcio la noche anterior a la formalización del acuerdo-, el proyecto iniciaba la ambiciosa empresa de crear la primera alternativa sustantiva al gas ruso al Este de Europa. Cada una de las 6 participantes, compañías energéticas de Alemania, Austria, Bulgaria, Hungría, Rumanía y Turquía, ostentarían un 16% de las acciones del consorcio y podrían utilizar la capacidad de abastecimiento correspondiente por sus mercados respectivos. Sin embargo, el proyecto tenía una clara visión más allá de los 6 países participantes en el acuerdo, y se preveía que proveyera suministro a más de 16 países y ofreciera la mitad de la capacidad de transporte de la tubería a operadores terceros al Consorcio, especialmente hacia países del Este de Europa como Polonia, Chequia, Hungría o las repúblicas bálticas, todos ellos enormemente dependientes de Moscú.

Además del objetivo geopolítico de reducir la dependencia de las nuevas incorporaciones a la UE en el gas ruso, el proyecto Nabucco también obedecía a la lógica de aumentar la capacidad absoluta de suministro en Europa. Las previsiones del Instituto de Estudios Energéticos de la Universidad de Oxford, apuntan que la demanda europea de gas aumentará entre un 35% y un 40% hasta 2030, y esto sumado al alza de la demanda en los mercados chino y japonés, hará que Rusia sea incapaz de cubrir todo el consumo. La necesidad de aumentar las vías de abastecimiento de gas, pues, es tanto diplomática como económica.

En la línea de la estrategia estadounidense, el Nabucco pretendía obtener el gas de la región Cáucaso-Asia Central, por lo que su éxito dependía de la consecución de proyectos paralelos con los que pudiera conectarse. La dificultad de coordinar la acción diplomática y empresarial en un entorno tan geopolíticamente complejo, sin embargo tuvo un impacto fatal en el desarrollo del proyecto.

Brevemente, la llegada de gas desde Turkmenistán, políticamente interesado en promover sus relaciones con Occidente para reducir la influencia de Moscú, requeriría de la construcción de una tubería a través del Mar Caspio (el TCP, Trans-Caspian Pipeline), que no ha sido posible debido a las presiones rusas y de una falta de compromiso por parte de las instituciones europeas. Irak, mientras que representa una opción viable técnicamente y diplomáticamente, ha sido descartado por las tensiones entre Bagdad y Erbil, la capital del Kurdistán Iraquí, donde se encuentran los principales pozos de gas del país, e Irán ha estado fuera de consideración a razón de las sanciones impuestas por los Estados Unidos, la UE y Naciones Unidas siguiendo el presunto desarrollo de un programa nuclear. Sólo Azerbaiyán, donde se encuentra el pozo de Shah Deniz, una gran reserva bajo el Mar Caspio, se mostró políticamente proclive y técnicamente accesible para el Nabucco, especialmente dada la inauguración de la Tubería del Sur del Cáucaso (también SCP, South Caucasus Pipeline) en 2006.

No obstante su geopolítica delicada oscilando entre Rusia y Europa, propició que el compromiso firme de Azerbaiyán de suministrar gas por Nabucco se fuera retrasando de manera indefinida. Sumada a los pocos aciertos en materia de proveedores de gas, la llegada de la crisis de 2008, que congeló la financiación pública del proyecto, sumió la iniciativa en un estadio de incertidumbre que llevó a los inversores y analistas a cuestionar la factibilidad.

Por si los problemas de suministro no fueran suficientes, en 2007 Gazprom anunció otro proyecto, el South Stream, junto con la italiana ENI. Esta empresa, de complejidad técnica más que notable, pretendía rivalizar con el Nabucco mediante extender una tubería a través del Mar Negro para, una vez en Bulgaria, dividirse en una vía norte con un recorrido similar al Nabucco que llegara a Austria e Italia, y una vía sur que pasara por Grecia y atravesara el Mar Adriático para llegar al sur de Italia.

El TANAP

En este marco de duda, en 2011 es presentado en Turquía un proyecto alternativo al Nabucco, la Tubería Trans-Anatolian, conocida por sus siglas en inglés, TANAP (Trans-Anatolian Pipeline). Esta tubería uniría la Turquía europea con la frontera del país con Georgia, punto en el que se conectaría con la ya mencionada Tubería del Cáucaso del Sur (SCP), por lo que contaría con suministro desde el primer día de funcionamiento.

Por un lado, a diferencia de los países de la UE en recesión, Turquía se encontraba en plena fase de expansión económica y veía como la desaceleración de sus compañeros europeos se añadía a la ya patológica lentitud decisoria europea, retrasando la llegada del gas azerí en el mercado turco. Por otra parte, el gobierno de Erdogan, también accionista del Nabucco, vio la oportunidad de aumentar la utilidad que extraía del proyecto en tres sentidos: en primer lugar, el proyecto se construiría en un plazo estimable; en segundo lugar, el gobierno turco se podría beneficiar de las tasas de tráfico de todo el gas que fluyera hacia Europa y en tercer lugar, aunque el reparto de las acciones en el Consorcio del TANAP no confiere la mayoría en Turquía (30%), el control de facto sí sería turco debido a la asimetría de poder y la capacidad de influencia de Ankara sobre su compañía nacional de gas, BOTAS, así como el resto de accionistas. Estos son la multinacional petrolera británica BP, BP con un 12% y el gobierno de Azerbaiyán, a través de una empresa de titularidad pública -la CJSC, South Corridor Closed Joint-Stock Company, Compañía de Accionariado Conjunto del corredor del Sur-, con un 58%.

A pesar de la naturaleza instrumental del proyecto -la finalidad es permitir la llegada de gas del Cáucaso en Europa- el principal beneficiario de su construcción es Turquía por las razones mencionadas y de manera muy importante, porque posibilita la esperada reducción de la dependencia turca sobre el gas ruso en un momento de alza de la demanda doméstica de gas. Además, iniciativas como la presente persiguen uno de los grandes objetivos de la política regional de Erdogan consistente en restablecer vínculos con antiguas provincias otomanas, que ha recibido el calificativo de "neootomanismo" por parte de expertos y analistas.

Siguiendo el anuncio del TANAP, a mediados de 2012 el Consorcio Nabucco propuso un itinerario más modesto por el proyecto que cubre la mitad europea del trazado original y uniera el final del TANAP la Turquía Europea con Austria, bajo el nombre de Nabucco West. La nueva propuesta, que inicialmente fue bien recibida por el gobierno azerí y por el Consorcio de Shah Deniz, responsable de la extracción de gas en el pozo más grande de Azerbaiyán, tuvo un recorrido más bien corto ya que en junio del 2013 canceló el proyecto definitivamente. El fin del Nabucco fue consecuencia del anuncio del Consorcio de Shah Deniz que apoyaría la Tubería Trans-Adriático (TAP) como vía de acceso a los mercados europeos por el Sur de Italia.

Esta iniciativa, si bien se inició poco después del acuerdo inicial de constitución del Consorcio Nabucco y tuvo una existencia igualmente dilatada, sólo tomó importancia cuando BP y BOTAS compraron sus acciones y promovieron su desarrollo. De manera similar al anuncio del TANAP, una Turquía mucho menos interesada en ofrecer una imagen amable en la Unión Europea, consciente de las dificultades de su admisión, aprovechó la situación para dar una estocada de muerte al Nabucco junto con BP, también miembro del Consorcio de Shah Deniz. Paradójicamente tanto el TAP como el TANAP también contaron con apoyo público de las instituciones europeas ya que se enmarcan en el Corredor de Gas del Sur, un plan previsto para la Estrategia de Seguridad Energética de la UE.

La estadounidense Stratfor, conocida plataforma de inteligencia, apunta que la decisión de apoyar el TAP en lugar del Nabucco obedece fundamentalmente a la política de equilibrio de Azerbaiyán, en el marco de la relación simbiótica que constituye el Shah Deniz. Mientras que el gobierno azerí consigue distribuir su gas hacia Europa sin amenazar la cuota del gas ruso a los países del Este del continente, Turquía asegura su suministro doméstico y BP genera ganancias multimillonarias con las inversiones a Shah Deniz y al TAP.

Desenlace

En diciembre de 2014, un año y medio después de la cancelación instalación oficial del Nabucco, Putin anunció la cancelación de la instalación del South Stream. Lejos de constituir un fracaso, muchos analistas han concluido que la apuesta de Gazprom por el South Stream no fue más que un bluf para perjudicar el desarrollo del Nabucco mediante atraer inversiones y presionar a los proveedores de gas para vender los derechos en Rusia.

En conjunto, más que perder, el Kremlin ha conseguido dos grandes hitos estratégicos. Por un lado en el lapso de discusión del Nabucco y el South Stream ha construido la tubería Nord Stream hacia Alemania, asegurando el abastecimiento de su mercado más importante en Europa. Esto permite a Rusia cortar el suministro a las repúblicas bálticas, Ucrania u otros países en Europa del Este sin sufrir por las rentas obtenidas del mercado alemán. Por otra parte el mismo diciembre de 2014 Gazprom anunció el lanzamiento del Turk Stream, una iniciativa de carácter similar al South Stream que en lugar de entrar en Europa por Bulgaria, tiene previsto hacerlo por la Turquía europea también atravesando el Mar Negro. De este modo Gazprom podrá aprovechar los futuros avances del TAP y hacer llegar el gas ruso a nuevos mercados en Europa Central y Occidental.

Por el lado europeo el TANAP fue inaugurado oficialmente en junio del 2018 en una gran ceremonia con los presidentes de Turquía, Georgia, Azerbaiyán, Serbia y Ucrania. Estos últimos, dos de los principales damnificados por el fracaso del Nabucco, esperan poder recibir gas azerí a través de nuevas iniciativas en el futuro en un momento en que la capacidad de impulso de la Unión Europea se encuentra en sus horas más bajas.

No es de extrañar en este sentido, que fuera del TAP y el Corredor de Gas del Sur, que se espera que entre en funcionamiento en el año 2020, la mayoría de proyectos de ampliación y capacitación de la infraestructura gasística de la Unión Europea se hayan realizado en concepto de acuerdos multilaterales entre los países implicados orientados a la mejora de la conectividad de las diversas redes nacionales. La tubería BRUA, por ejemplo, que unirá Austria con la costa rumana en el Mar Negro, podría conectarse con la Tubería Trans-Balcánica (TBP), que une la terminal de Gas Natural Licuado griega de Alexandroupolis con Bulgaria y Rumanía, con potencialidades de juntarse a una hipotética tubería que una Ucrania con Rumanía. Estos nuevos proyectos podrían transportar GNL desde Grecia o, eventualmente, transportar gas Caspio bombeado desde Georgia a través del White Stream, otra tubería que debería atravesar el Mar Negro, aún sin desarrollar. Estas empresas sin embargo, como resulta aparente, tienen una dimensión y ambiciones mucho menores que las presentadas con anterioridad y rehúyen completamente los grandes planteamientos de inicios de los 2000.

Conclusiones

Si bien la realización del TANAP y el TAP acabará por hacer llegar gas del Cáucaso en Europa, la realidad es que el objetivo principal de diversificar el suministro de gas en Europa Central y del Este no sólo no se ha cumplido sino que Rusia ha sido capaz de llegar a otros mercados y consolidar su posición en países como Alemania. La pretensión europea de construir una tubería bajo propiedad y promoción europea también ha fracasado y de hecho, todo esto no ha hecho más que mostrar las debilidades de un bloque incapaz de actuar como tal ante las injerencias y presiones rusas.

Los países europeos han caído una y otra en la trampa de la diplomacia energética rusa, y en lugar de negociar unitariamente desde Bruselas con la fuerza negociadora de un bloque de 450 millones de consumidores, han accedido a negociar bilateralmente con el Kremlin en una situación de asimetría clara que ha permitido a Rusia mantener su posición de superpoder y discriminar o incluso coaccionar a los países dependientes con fines políticos. La causa detrás de la conversión de la política energética comunitaria en un juego de información asimétrica ha sido posible ya que, de entrada, los estados han seguido tratando la política energética como una materia exclusivamente nacional, y segunda, Rusia ha sido especialmente hábil en la creación de incentivos para hacer que los países europeos rivalicen entre ellos para conseguir las infraestructuras rusas. Se materializarán o no, como en el caso del South Stream, la consecuencia directa de bailar este vals trucado ha sido, por satisfacción de Putin, que la UE no haya podido desarrollar una política energética común, con los efectos mencionados anteriormente.

Como afirma Zeyno Baran en su artículo, la estrecha relación entre la administración rusa y Gazprom hace que la industria gasística rusa pueda seguir estrategias con poco sentido económico que sirven intereses del Estado a largo plazo. En un momento en que los regímenes liberal-demócratas están más cuestionados que nunca, esta derrota ha constatado hasta qué punto las relaciones de intereses entre el Kremlin y Gazprom han superado todo tipo de ingenio y gran estrategia europea, basadas en el obra legislativa antitrust y el apoyo a iniciativas empresariales privadas, claramente insuficiente para competir en igualdad de condiciones con el entramado diplomático-empresarial ruso. Es relativamente esperanzador que los estados del sureste de la UE hayan iniciado empresas más modestas para mejorar la integración de sus respectivas redes nacionales, pero en el escenario a corto y medio plazo esto no consigue nada en clave de diversificar la oferta.

Dejando de lado la cuestión rusa, que se consolida o empeora, la propiedad azerí-turca sobre el TANAP ofrece poder de negociación a otro líder cada vez más autoritario, que podría condicionar el suministro de gas a demandas específicas en el futuro, una vez Turquía ha abandonado definitivamente su voluntad de acceder a la UE y Bruselas ya no tiene capital político ni fuerza estratégica para presionar a Erdogan. La obtención de las rentas de explotación del Corredor de Gas del Sur por parte de Turquía o Azerbaiyán además, legitima y fortalece la posición de sus respectivos gobiernos ante una población civil y oposición democrática cada vez más amenazadas por la represión estatal.

Para concluir, hay que esperar resultados diferentes mientras la dinámica dentro de la UE sea la misma que hasta la fecha. Resulta extremadamente difícil anticipar un cambio de la misma, aunque la Spitzenkandidat del Partido Popular Europeo -y más que probable futuro presidente de la Comisión- a las próximas elecciones europeas Manfred Weber haya manifestado su especial preocupación por la dependencia del gas ruso de las economías del Este. La Unión Europea, como apuntaba con anterioridad, se encuentra en el peor momento de su historia en cuanto a capacidad de impulso y legitimidad popular. Sin el empuje de los 27 y una única voz que decididamente restrinja las prácticas abusivas de los actores empresariales paragubernamentales rusos se hará muy complicado sacar adelante un nuevo proyecto como el Nabucco, que de una vez por todas pueda poner fin a la hegemonía rusa.

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